Diskussionsschrift Nr. 68 der Forschungsstelle für Internationale Wirtschafts- und Agrarentwicklung eV (FIA), Heidelberg 1998

 
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Inhaltsverzeichnis

Einführung

Armut und Ressourcendegradierun ein Fall von Mautgütern und Allmende

Probleme der Ressourcendegradierung in ländlichen Gebieten von Entwicklungsländern und Probleme der Bedrohung der Artenvielfalt von Flora und Fauna werden häufig in ursächlichem Zusammenhang mit einer nicht-nachhaltigen Nutzung erneuerbarer natürlicher Ressourcen durch marginalisierte Bevölkerungsschichten gesehen. Bei Entscheidungsträgern und Wissenschaftlern besteht jedoch weder über Einzelheiten dieses Zusammenhangs noch über gesellschaftliche Ursachen für Armut und Ressourcendegradierung und die Dringlichkeit und Art unterschiedlicher Maßnahmen zu ihrer Bekämpfung ein Konsens. Das Zusammentreffen von akuten, kurzfristigen Überlebensproblemen bestimmter gesellschaftlicher Gruppen mit solchen der langfristigen Arten- und Lebensraumerhaltung, die Konfrontation lokaler Interessen und Wertsysteme mit solchen nationaler und globaler Akteure, sowie das Zusammenwirken äußerst komplexer natürlicher Systeme mit ebenso komplexen Systemen menschlichen Zusammenlebens erschwert die Konsensfindung. Besonders erschwerend ist dabei, dass (i) gesellschaftliche Fehlentwicklungen - das Terrain von Sozialwissenschaftlern - als Probleme in den natürlichen Systemen auftreten und daher zunächst von Naturwissenschaftlern untersucht und beschrieben werden, dass (ii) die Interdependenzen zwischen gesellschaftlichen und natürlichen Systemen nur unzureichend zu beschreiben und daten- und modellmäßig zu erfassen sind und dass es (iii) bei der Ableitung von Schlußfolgerungen und Empfehlungen wegen des unterschiedlichen Verständnisses der Problematik und wegen des Fachjargons der beteiligten Disziplinen zu erheblichen Kommunikationsproblemen kommt.

Ökonomen nehmen mit Begriffen wie externen Effekten, Marktversagen, Staatsversagen, öffentlichen Gütern, Verfügungsrechten etc. an den Diskussionen teil, können sich jedoch häufig nicht verständlich machen, weder gegenüber anderen Sozialwissenschaftlern, noch gegenüber Naturwissenschaftlern oder Entscheidungsträgern in der praktischen Entwicklungszusammenarbeit und in den Partnerländern. Der vorliegende Beitrag setzt sich daher zum Ziel, einige dieser Begriffe aus institutionenökonomischer Sicht zu erläutern und im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut und Ressourcendegradierung einzuordnen.

Projekte zur Armutsbekämpfung und zur Förderung der nachhaltigen Nutzung ländlicher Räume sind als Bündel von Dienstleistungen und Gütern zu verstehen, die mit einem klar definierten Ziel über einen begrenzten Zeitraum hinweg bereitgestellt bzw. erstellt werden. Kritiker offizieller EZ weisen häufig auf die negativen Allokations- und Verteilungswirkungen staatlicher Projekte hin (vgl. u.a. BAUER, 1984; SCHULTHES, 1987; LEFTWICH, 1994), insbesondere auch auf negative Umweltwirkungen (vgl. u.a. AHMAD, 1992; SMITH, 1994; LELE, MITRA & KAUL, 1995; CAIRNCROSS, 1995; SWANSON & CERVIGNI, 1996). Neben diesen Erfahrungen haben auch Phänomene wie r ent-seeking, asymmetric information, adverse selection oder moral hazard (vgl. u.a. HOFF, BRAVERMAN & STIGLITZ, 1993; BALAND & PLATTEAU, 1996) die Begrenztheit der Modellvorstellungen einer Allokation von Ressourcen über vollkommene Märkte oder durch eine Staatsautorität, die die Maximierung der Wohlfahrt einer Gesellschaft zum Ziel hat, deutlich werden lassen. Entwicklungspraktiker verlieren zunehmend ihr Vertrauen in Entwicklungstheorien, die auf solchen Modellvorstellungen beruhen: Die vorgeschlagene Orientierung an ‘best practices’ wird jedoch leicht zum ‘muddling through’ und ‘piece meal work’, wenn Theorien unterschiedlicher Disziplinen nicht in verständlicher Form kommuniziert und angewandt werden. Nur durch ein interdisziplinäres Vorgehen können Armut und Ressourcendegradierung in ihrer Abhängigkeit von ‘Standortfaktoren’ im weitesten Sinne, einschließlich der Faktoren Mensch und Kultur, verstanden werden. In diesem Sinne kann im Bereich der Sozialwissenschaften das Verständnis konzeptioneller Erweiterungen der neoklassischen ökonomischen Theorie, wie sie in mit den Ansätzen der Neuen Institution (NIE) angestrebt wird, hilfreich sein.

Zwischen Entwicklungstheoretikern und -praktikern scheint heute ein Konsens zu bestehen, dass die institutionellen Rahmenbedingungen eines Landes entscheidend für das Gelingen oder Mißlingen von Projekten oder Länderprogrammen sind. Gemeint sind damit u.a. eine ordnende und die (Wirtschafts-) Ordnung garantierende und respektierende Staatsgewalt, die Existenz von effektiven Kooperations- und Koordinationsstrukturen individuellen Handelns und eine (durchsetzbare und möglichst als gerecht empfundene) klare Zuweisung von Verantwortung und Verfügungsrechten, entweder durch traditionelle Regeln oder durch formale Rechtstitel und Verträge. Die Stärkung solcher ‘Institutionen’ ist daher auch zunehmend Gegenstand von Maßnahmen im Rahmen der deutschen EZ, zusätzlich zu den ‘klassischen’ Projekten zur ländlichen Regionalentwicklung, zur Erstellung oder Verbesserung physischer Infrastruktur und zur Verbesserung des Ressourcenmanagements.

Die Bemühungen bezüglich Umgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen folgen der Devise ‘so viel Markt wie möglich, so viel Staat wie nötig’ und legen besonderen Wert auf die Förderung von Prozessen Kollektiven Handelns der Begünstigten von Projekten oder der Gruppen, die an einer bestimmten Ressource oder an der Änderung einer Situation interessiert sind. Allgemeine Prinzipien der ökonomischen Effizienz und Effektivität, sowie der politischen und sozialen Akzeptanz leiten diese Bemühungen. Hinzu kommen spezielle Prinzipien wie die der Nachfrage- und Dienstleistungsorientierung, des ‘Nutzer bzw. Verschmutzer zahlt’, der Subsidiarität und der Fiskalischen Äquivalenz (vgl. HATZIUS & MARGGRAF, 1994).

In finanzwissenschaftlichen Texten und in Abhandlungen über Umwelt- und Ressourcenpolitik werden häufig die Begriffe ‘externe Effekte’, ‘Marktversagen’ und ‘öffentliche Güter’ gebraucht. Ressourcendegradierung wird als Zeichen für negative externe Effekte und Marktversagen gesehen, als Fehlallokation von Ressourcen aufgrund von Marktpreisen, die nicht den gesellschaftlichen Wert von Gütern widerspiegeln. Auch bei der Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen, insbesondere bei solchen mit sozialer Zielsetzung, werden (positive) externe Effekte als Ursache für Marktversagen und einer Unterversorgung mit Gütern genannt und daher staatliches Handeln gefordert. Für solche Situationen lassen sich vier Möglichkeiten für staatliches Handeln unterscheiden: Der Staat kann (i) durch ablaufpolitische Maßnahmen (erheben von Steuern oder zahlen von Subventionen) eingreifen, um zu erreichen dass die Preise den sozialen Wert der Güter widerspiegeln, (ii) mit ordnungspolitischen Maßnahmen die Ursachen von Marktversagen beseitigen und z.B. die Verantwortlichkeit für eine Ressource klären und Eigentums- oder Verfügungsrechte eindeutig zuweisen, (iii) die Verwaltung der Ressource oder die Bereitstellung der Güter und Dienstleistung selbst übernehmen oder (iv) die Ressourcennutzung und die Bereitstellung von Güter und Dienstleistungen zu festen Preisen durch private Unternehmen vertraglich sichern und kontrollieren. Bei der Entscheidung, in welcher Weise der Staat tätig werden soll, sind die Eigenschaften der Güter und Dienstleistungen und die besondere Situation der betrachteten Ressource von zentraler Bedeutung.

In grober Vereinfachung können die Güter einer Volkswirtschaft in die beiden großen Kategorien Kollektivgüter und private oder Individualgüter aufgeteilt werden. Diese Vereinfachung sollte jedoch nicht zu dem Fehlschluß führen, dass private Güter vom Markt und Kollektivgüter vom Staat bereitgestellt werden sollten. Als Grundlage für eine etwas differenzierte Darstellung werden in dem Schaubild drei Arten von Kollektivgütern unterschieden, in der Nebendiagonalen der Vierfeldermatrix die ‘reinen’öffentlichen Güter, in der Hauptdiagonalen die sog. Mischgüter. Die Namen dieser Mischgüter sind weniger geläufig, im Zusammenhang mit der Bestimmung eines standortgerechten Institutionen- und Maßnahmenmix bei Armutsbekämpfung und Ressourcendegradierung sind gerade sie von besonderem Interesse.

Die Unterscheidung der Güter einer Volkswirtschaft geschieht anhand der beiden Kriterien Ausschluß und Rivalität. Der Ausschluß erfolgt bei privaten Gütern über den Markt bzw. den Preismechanismus (Zahlungsbereitschaft bzw. -fähigkeit), bei erneuerbaren natürlichen Ressourcen durch technische (z.B. Zaun als Ausschlußtechnologie) oder institutionelle Vorkehrungen (z.B. durch exklusive Verfügungsrechte und deren Durchsetzung mit Sanktionen). Rivalität in der Nutzung liegt vor, wenn z.B. ein Konsumgut nur einmal oder nur von einer Person gleichzeitig benutzt/konsumiert werden kann und die Grenzkosten der Bereitstellung einer zusätzlichen Einheit größer als Null sind. Bei einer Ressource liegt dann Rivalität vor, wenn die sozialen Zusatzkosten der Nutzung (SZK) durch einen weiteren Nutzer größer als Null sind. Unter Verwendung dieser beiden Klassifizierungskriterien liegen ‘reine’ öffentliche Güter also nur dann vor, wenn keine Rivalität in der Nutzung besteht und der Ausschluß von Nutzern nicht möglich ist. Analog liegt ein ‘reines’ privates Gut dann vor, wenn Rivalität in der Nutzung besteht und die technischen, sozialen, institutionellen Gegebenheiten (zusammen mit dem Preismechanismus des Marktes) den Ausschluß von der Nutzung einer Ressource bzw. vom Konsum eines Gutes erlauben.

Ist ein Ausschluß von Nutzern durch technische oder institutionelle Vorkehrungen (z.B. einen Zaun um einen Park, die eindeutige Zuweisung und Durchsetzung von exklusiven Verfügungsrechten) möglich, so handelt es sich um ein Club- oder Mautgut, solange keine Rivalität in der Nutzung gegeben ist. Club ist der Hinweis auf eine exclusive Gruppe, Maut der Hinweis auf die Möglichkeit der Gebührenerhebung und damit den Ausschluß von Nichtzahlern (Frei-, Schwarz-, oder Trittbrettfahrern). Privat finanzierte Autobahnen, Kabelfernsehen, aber auch Naturschutzparks oder Weideland sind solche Güter bzw. Ressourcen. Handelt es sich um die Bereitstellung von Gütern oder Dienstleistungen, wie z.B. von Trink- oder Bewässerungswasser, Elektrizität etc. so spricht man von einem natürlichen Monopol. Die Grenzkosten eines zusätzlichen Nutzers - wenn solche überhaupt auftreten - sind dabei gering (z.B. Kosten eines zusätzlichen Wasseranschlusses) und liegen unter den Durchschnittskosten. Da es sich hierbei in der Regel um große Infrastrukturinvestitionen handelt, ist der Zutritt für andere Anbieter schwierig oder unmöglich. Monopolpreisen kann durch einen Wettbewerb um den Markt statt im Markt (z.B. durch Ausschreibung in regelmäßigen Abständen) und durch Preisregulierung entgegengewirkt werden.

Bei erneuerbaren natürlichenRessourcen, bei denen die Zuweisung von exklusiven Verfügungsrechten an eine Gruppe bzw. der Ausschluß von Nutzern erwogen wird, sind Fragen der sozialen Akzeptanz, der Art und Größe der zu begünstigenden Gruppe, des Grundes und der Art des Ausschlusses und auch Fragen der Kosten und Nutzen des Ausschlusses zu klären. Gebühren sollten bei Nichtrivalität nicht bzw. nur in Höhe der Grenzkosten der Bereitstellung bzw. der Kosten zusätzlicher Nutzung erhoben werden, da sonst gesamtwirtschaftliche Wohlfahrts- oder Allokationsverluste auftreten. Der Übergang vom Club- oder Mautgut zum Allmendegut (‘common pool resource’) ist gleitend und ist durch Anzeichen von Rivalität in der Nutzung bzw. von Überfüllung gekennzeichnet. Bezogen auf eine erneuerbare natürliche Ressource wirkt sich Rivalität erst dann als Ressourcendegradierung aus, wenn die Entnahmerate größer ist als die Regenerationsrate. Es wird dann auch von Überfüllung oder von der Überschreitung der Tragfähigkeit gesprochen. Diese Begriffe sind allgemein bekannt, auch wenn ihre Anwendung im konkreten Fall nicht unproblematisch ist. Rivalität ist demnach eine physische Eigenschaft eines Gutes bzw. einer Ressource, die sich aber in Abhängigkeit von der Nutzungsintensität oder von anderen Ereignissen oder Entwicklungen im Zeitablauf verändern kann.

Zusammenfassend kann gefolgert werden, daß es nur wenige ‘reine’ öffentliche Güter gibt. Meist werden die Außenpolitik und die Landesverteidigung in diese Gruppe eingeordnet und es wird zentralstaatliches Handeln angenommen. Schon bei öffentlichen Kunstdenkmälern oder Rechtssystemen können Überfüllungseffekte auftreten, wie das typischerweise bei den sog. Umweltgütern (z.B. Landschaft, Ruhe, frische Luft, sauberes Wasser) der Fall ist. Der Tatbestand der Nichtrivalität reicht nicht aus. Da fast immer nur bestimmte Gruppen betroffen sind, handelt es sich zumindest um ein Club- oder Mautgut, in der Regel aber schon um eine Allmende, bei der Regelungsbedarf auf sub- oder supra-nationaler Ebene, nicht unbedingt auch auf nationaler Ebene besteht. Bei vielen lokalen Ressourcen in Entwicklungsländern weisen Degradierungserscheinungen auf Regelungsbedarf hin, Bevölkerungswachstum, Zuwanderung oder kollektive Nutzung sind häufig nur von untergeordeneter Bedeutung. Das Wegfallen traditioneller Nutzungsregeln (z.B. durch Überfremdung oder Verstaatlichung) ohne dass neue, funktionierende Regelsysteme eingeführt werden kann als wichtigster Grund für Ressourcendegradierung angenommen werden. Das Phänomen der Allmendetragödie (‘tragedy of the commons’), das von HARDIN 1968 beschrieben wurde, ist mittlerweile zutreffender als Allmende mit ungeregeltem Zugang (‘free access’) benannt worden. Degradierung ist daher auch bei Rivalität nicht zwangsläufig. Es kommt nur darauf an, dass Regeln gesetzt und durchgesetzt werden. Solche Regelsysteme, einschließlich der Kontroll- und Sanktionsmechanismen, gehören zwar zu den reinen öffentlichen Gütern, dies bedeutet jedoch nicht, daß zentralstaatliche Lösungen obligatorisch sind. Kollektives Handeln der interessierten Akteure (meist die beteiligten Nutzer) ist häufig effektiver. Eine Unterstützung mit Methoden der Mediation und der komparativen Institutionenanalysen unter Berücksichtigung von Transaktionskosten sind jedoch in der Regel von außen zu leisten. Leider mangelt es immer noch an konkreten Konzepten und Beispielen in der Literatur.

AHMAD, Y.J. (1992): Issues of sustainability in agricultural development in Asia. IFAD Technical Advisory Division Staff Working Paper 7, September

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